Proses penyusunan Perda yang macet
Pada tahun 2012 DPRD DIY menginisiasi Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) Kawasan Tanpa Rokok (KTR). Kegiatan ini bekerjasama dengan pegiat pengendalian tembakau yang tergabung dalam Forum Jogja Sehat Tanpa Tembakau (JSTT) untuk mengembangkan naskah akademis untuk pengembangan kebijakan tersebut. Pembahasan Raperda sudah masuk pada Prolegda atau Program Legislasi Daerah dimana public hearing sudah dilakukan sampai tahap akhir. Namun pada saat akan ditandatangani pada Januari 2013, salah satu partai menyatakan mengundurkan diri (diikuti dengan partai-partai lainnya) karena adanya protes dari masyarakat kretek (petani tembakau). Sampai sekarang Perda tersebut tidak pernah ditandatangani dan anggota DPR sudah berganti.
Bagaimana asal muasal dan situasi penyusunan RPP tersebut?
Di DIY kebijakan yang mengatur tentang Kawasan Dilarang Merokok (KDM) sudah ada yaitu Peraturan Gubernur No. 42 Tahun 2009 dan merupakan amanah dari Perda nomor 5 Tahun 2007 tentang Pengendalian Pencemaran Udara khususnya Pasal 11. Peraturan ini dianggap lemah karena tidak dapat memberikan sangsi pada pelanggar dan dianggap kurang disosialisasikan oleh pemerintah daerah.
Studi yang dilakukan oleh QTI atau Quit Tobacco Indonesia (salah satu pegiat pengendalian tembakau) terhadap 1032 responden tentang efektivitas PerGub dan pengamatan terhadap beberapa tempat merokok menemukan bahwa 90,3% responden menyatakan peraturan tidak efektif walaupun 96,3% menyatakan setuju dengan PerGub tersebut (dan hanya 1,8% yang menolak).
Oleh karena itu, dan oleh karena amanah dari UU Kesehatan No. 36 Tahun 2009 Pasal 115 tersebut, Perda KTR yang mempunyai kekuatan hukum dianggap perlu untuk melindungi masyarakat dari dampak buruk asap rokok. Sebelumnya, telah banyak kegiatan untuk perlindungan asap rokok dan pengurangan jumlah perokok di DIY yang dilakukan oleh QTI dan yang juga bersama-sama dengan pegiat pengendalian tembakau membentuk Forum JSTT. Para aktivis ini juga membantu DPRD provinsi dan 3 kabupaten lain yang menginisiasi Perda KTR sejak 2012-2013 dengan mengembangkan naskah akademik. Naskah akademik ini telah didiskusikan dan disetujui sehingga Raperda telah dimasukkan dalam Prolegda.
Tahap-tahap pembahasan dari Raperda dan public hearing telah dilakukan sampai tahap akhir, namun pada saat penandatangan akan dilakukan di tahun 2013, komponen masyarakat yang bernama "Masyarakat Kretek dan Petani Tembakau" menyatakan protes dan tidak menyetujui Raperda tersebut dan menuntut Raperda tidak ditandatangani. Alasan yang mereka kemukakan adalah tidak dilibatkannya petani tembakau dan pabrik rokok dalam pengembangan Raperda. Satu per satu fraksi di DPRD akhirnya mengundurkan diri, karena menurut mereka Raperda adalah cacat hukum dan akan merugikan petani tembakau.
Untuk menyurutkan kegiatan pengendalian tembakau oleh para aktivis, kelompok masyarakat tersebut melayangkan somasi kepada Forum JSTT atas kegiatan-kegiatannya yang dianggap akan mematikan petani tembakau. Karena kesibukan menggalang kekuatan untuk menahan somasi tersebut, maka kegiatan pengendalian tembakau kurang gencar dilaksanakan pada saat ini.
Sampai sekarang Raperda KTR di Provinsi DIY tidak ditandatangani, walaupun terdapat dua kabupaten di DIY telah memiliki Perda KTR pada saat ini yaitu Kulon Progo dan Gunung Kidul. Hasil ini terjadi dikarenakan advokasi terus-menerus dari eksekutif kelegislatif.
###
Komentar Arda Dinata:
Salam sehat..!
Berdasarkan narasi kasus di atas, menurut saya ada beberapa hal yang dapat diambil pelajaran dan bisa didiskusikan lebih lanjut, diantaranya:
1. Konsep Aktor.
Secara konsep aktor kebijakan pada proses pembuatan kebijakan Perda KTR di Yogyakarta, ada beberapa fraksi di DPR mengundurkan diri tidak menandatangani pengesahan kebijakan KTR dan ada elemen "Masyarakat Kretek dan Petani Tembakau" yang merasa tidak diajak dalam proses pembuatan kebijakan.
##
Bila kita analisis secara stakeholders dan kemampuan advokasi-lobby, maka terlihat jelas masih lemahnya aspek ini yang dilakukan oleh para aktor kebijakan tersebut. Kita tahu bahwa pemilik pabrik rokok nasional dan dunia memiliki uang banyak. Mereka selalu berkolaborasi dengan politisi di pemerintah. Politisi kebetulan memang sedang memerlukan dana untuk pilkada. Mereka sedang mendapat dana dari pabrik rokok dengan mengubah sikap mereka yang lebih lunak terhadap larangan merokok.
Dalam hal ini, kekuasaan itu adalah kewenangan yang didapatkan oleh seseorang atau kelompok guna menjalankan kewenangan itu sesuai dengan kewenangan yang diberikan. Menurut Andrain, distribusi kekuasaan digambarkan dalam bentuk tiga model, antara lain model elite sebagai yang memerintah, model pluralis, dan model populis.
1. Model Elite yang Memerintah. Yang memerintah teridiri dari sedikit orang, melaksanakan fungsi politik, memonopoli kekuasaan, dan mendapat keutungan akibat dari berkuasa. Sedangkan yang diperintah terdiri dari lebih banyak orang, diarahkan dan dikendalikan oleh penguasa dengan cara berdasar hukum, semaunya dan paksaan.
2. Model Pluralis. Setiap individu menjadi anggota satu atau lebih kelompok sosial tertentu. Kelompok sosial ini berfungsi sebagai wadah memperjuangkan kepentingan para anggota, menjadi perantara para anggotanya, dan pemerintah sebagai pembuat dan pelaksana keputusan politik.
3. Model Populis atau Kerakyatan. Maksudnya, partisispasi seorang warga negara dalam proses pembuatan dan pelaksanaan keputusan politik akan mempengaruhi sendi-sendi kehidupan individual dan sosial masyarakat.
Jadi, salah satu kekuatan yang penting yang bisa mengatasi kekuasaan (power) dari pemilik pabrik rokok adalah anggota parlemen. Jika anggota parlemen mewakili kepentingan kelompok anti rokok, mereka akan memenangkan kebijakan penghilangan pabrik rokok.
Artinya, meski pun secara kesehatan, rokok itu berbahaya dan karena itu pabrik rokok seharusnya dilarang. Namun, secara ilmu sosial, di balik kebijakan pelarangan itu, terdapat kepentingan pemilik pabrik rokok, dan juga petani, pedagang, dan kegiatan berkaitan dengan tembakau. Kekuasaan adalah bidang kajian ilmu sosial. Oleh karena itu, kita harus bisa membaca kekuasaan dari penduduk, pengambil kebijakan, dan stakeholder lain.
2. Konsep Konten/Isi.
Secara konsep konten/ isi kebijakan, terlihat pada Masyarakat Kretek dan Petani Tembakau merasa tidak diajak dalam proses pembuatan Raperda KTR sehingga mereka beranggapan isi dari produk hukum ini tidak mencerminkan aspirasi masyarakat khususnya yang tergabung di "Masyarakat Kretek dan Petani Tembakau"
##
Sebenarnya proses penyusunan agenda Raperda KTR secara konsep konten/ isi kebijakan itu sudah bagus, namun masih kurang maksimal sosialisasinya ada semua elemen masyarakat yang ada di Yogyakarta. Kita tahu, agenda setting adalah sebuah fase dan proses yang sangat strategis dalam realitas kebijakan publik. Dalam proses inilah memiliki ruang untuk memaknai apa yang disebut sebagai masalah publik dan prioritas dalam agenda publik dipertarungkan. Jika sebuah isu berhasil mendapatkan status sebagai masalah publik, dan mendapatkan prioritas dalam agenda publik, maka isu tersebut berhak mendapatkan alokasi sumber daya publik yang lebih daripada isu lain.
Dalam agenda setting juga sangat penting untuk menentukan suatu isu publik yang akan diangkat dalam suatu agenda pemerintah. Issue kebijakan (policy issues) sering disebut juga sebagai masalah kebijakan (policy problem). Policy issues biasanya muncul karena telah terjadi silang pendapat di antara para aktor mengenai arah tindakan yang telah atau akan ditempuh, atau pertentangan pandangan mengenai karakter permasalahan tersebut. Isu kebijakan merupakan produk atau fungsi dari adanya perdebatan baik tentang rumusan, rincian, penjelasan maupun penilaian atas suatu masalah tertentu. Namun tidak semua isu bisa masuk menjadi suatu agenda kebijakan. Penyusunan agenda kebijakan hendaknya dilakukan berdasarkan tingkat urgensi dan esensi kebijakan, juga keterlibatan stakeholder. Sebuah kebijakan tidak boleh mengaburkan tingkat urgensi, esensi, dan keterlibatan stakeholder.
Di sini, terlihat peran media dalam proses penyusunan kebijakan belum diberdayakan secara maksimal. Padahal, menurut Glen Snyder bahwa pembuat keputusan bertindak sebagai respons terhadap kondisi dan faktor-faktor yang terjadi di luar lingkungan internal pemerintah tempat mereka yang terlibat. Setting internal dideskripsikan sebagai lingkungan manusia yang terdiri dari kultur budaya dan populasi, yang secara otomatis di dalarnnya termasuk opini publik.
Dalam hal ini, media bisa dikategorikan sebagai komponen terbesar dari lingkungan internal kebijakan. Media dapat digambarkan sebagai alat yang menunjukkan interpretasi dan ekspektasi aktor non –pemerintah dari berbagai kelompok masyarakat, sebagaimana dapat pula digunakan sebagai alat untuk menyosialisasikan kebijakan dan agenda oleh pemerintah.
3. Konsep Proses.
Secara konsep proses kebijakan, sebenarnya Raperda KTR sudah masuk di Prolegda dan sudah dibahas di DPR namun akhirnya bermasalah pada saat menjelang disahkan (proses finalisasi) ditandai dengan beberapa fraksi tidak mau menanda tangani.
##
Di sini, apabila kita gabungkan pernyataan mengenai kebijakan publik dan partisipasi sebagai salah satu bentuk peran serta masyarakat maka kita dapat menyimpulkan bahwa pemerintah dalam perumusan kebijakan publik, maka dalam membuat suatu peraturan perundang-undangan pemerintah harus mengikutsertakan masyarakat untuk turut berpartisipasi karena pembuatan kebijakan publik ini.
Dalam UU Nomor 22 tahun 1999 yang telah mengalami perubahan pada UU No 32 tahun 2004 telah memuat tentang asas desentralisasi dimana UU ini menjalankan amanat UUD RI 1945 amandemen ke IV pasal 18 yaitu dengan cara menjalankan otonomi daerah dimana setiap daerah diberi kebebasan untuk mengurus Rumah Tangga Daerahnya sendiri.
Sesuai dengan ketentuan pasal 69 Undang-Undang No 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah yang kemudian diganti dengan Undang-Undang No 32 tahun 2004 menyaakan bahwa "Kepala Daerah menetapkan Peraturan Daerah atas persetujuan DPRD dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan juga penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tingggi".
Dalam pasal 18 menyatakan bahwa DPRD mempunyai tugas dan wewenang antara lain, "Bersama dengan Gubernur, Bupati dan Walikota membentuk Peraturan Daerah". Dalam pasal 19 ayat (1) huruf d, DPRD mempunyai hak mengadakan perubahan atas rancangan Peraturan Daerah". Dari ketiga peraturan tersebut menunjukan bahwa Pemerintah Daerah (Eksekutif) berperan dalam membentuk Peraturan Daerah, sedangkan DPRD mempunyai hak memberi persetujuan dan mempunyai hak mengadakan perubahan terhadap materi Peraturan Daerah.
Sedangkan dalam pasal 19 ayat (1) huruf f menyatakan bahwa DPRD (legislatif) juga mempunyai hak "mengajukan Rancangan Peraturan Daerah" atau yang lebih dikenal dengan hak inisiatif DPRD. Hak inisiatif ini hanya terkadang dan sewaktu-waktu dipergunakan DPRD. Terkait dengan itu dalam penyelenggaraa pemerintahan yang demokratis, penyusunan Peraturan Daerah perlu mengikutsertakan masyarakat (berupa dengar pendapat) dengan tujuan agar dapat mengakomodir kepentingan masyarakat luas untuk dituangkan dalam Peraturan Daerah. Peran serta dari masyarakat itu tentu akan mempermudah sosialisasi dari penerapan substansi apabila Peraturan Daerah itu ditetapkan dan diundangkan.
Keterlibatan publik dalam Perda, diantaranya adalah:
(1) Publik berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan khususnya Peraturan Daerah, mulai dari Proglegda sampai penetapan Perda.
(2) Masukan secara lisan dan/atau tertulis dapat dilakukan melalui: rapat dengar pendapat umum; kunjungan kerja; sosialisasi; dan/atau seminar, lokakarya, dan/atau diskusi.
(3) Untuk memudahkan publik dalam memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis, setiap Rancangan Peraturan Peraturan Daerah harus dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat.
4. Konsep Konteks.
Secara konsep konteks kebjakan dalam proses pengajuan Raperda KTR, hendaknya dibarengi dengan kajian situasi kondisi politik yang terjadi. Dalam kasus ini, bukankah pada awalnya tidak terjadi permasalahan, namun akhirnya menjadi gagal ketika akan disahkan?
##
Ada hikmah dari proses pembahasan Raperda yang sudah masuk pada Prolegda atau Program Legislasi Daerah, dimana public hearing sudah dilakukan sampai tahap akhir. Namun pada saat akan ditandatangani pada Januari 2013, salah satu partai menyatakan mengundurkan diri (diikuti dengan partai-partai lainnya) karena adanya protes dari masyarakat kretek (petani tembakau). Sampai sekarang Perda tersebut tidak pernah ditandatangani dan anggota DPR sudah berganti.
Berdasarkan hal itu, ada hal yang kurang diperhatikan betul kondisi politik yang ada, yaitu terkait mekanisme penyusunan Perda. Kita tahu, mekanisme penyusunan Perda terbagi menjadi 4 bagian, yaitu: perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, penetapan dan pengundangan.
Dalam UU RI Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan dalam Pasal 20 disebutkan bahwa:
(1) Penyusunan Prolegnas dilaksanakan oleh DPR dan Pemerintah.
(2) Prolegnas ditetapkan untuk jangka menengah dan tahunan berdasarkan skala prioritas pembentukan Rancangan Undang-Undang.
(3) Penyusunan dan penetapan Prolegnas jangka menengah dilakukan pada awal masa keanggotaan DPR sebagai Prolegnas untuk jangka waktu 5 (lima) tahun.
(4) Prolegnas jangka menengah dapat dievaluasi setiap akhir tahun bersamaan dengan penyusunan dan penetapan Prolegnas prioritas tahunan.
(5) Penyusunan dan penetapan Prolegnas prioritas tahunan sebagai pelaksanaan Prolegnas jangka menengah dilakukan setiap tahun sebelum penetapan Rancangan Undang-Undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.